國務(wù)院日前公布《事業(yè)單位人事管理條例》，這一條例的公布，填補了我國事業(yè)單位人事管理長期以來的空白。

　　《條例》的背后，是我國從1993年推進至今的事業(yè)單位改革。

　　中國青年報記者專訪人力資源和社會保障部直屬的中國人事科學研究院研究員、原院長吳江，剖析事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀、困難和未來路徑。

　　事業(yè)單位改革20年

　　中國青年報：我國的事業(yè)單位改革是如何開始的？

　　吳江：從新中國建立確定了事業(yè)單位以后，機關(guān)事業(yè)單位就是作為國有國辦公共事業(yè)而存在的。

　　1993年機構(gòu)改革根據(jù)建立市場經(jīng)濟的要求，提出事業(yè)單位改革問題，至今已經(jīng)20年了。

　　事業(yè)單位真正改革始于1998年，要求事業(yè)單位直接面向社會提供服務(wù)，逐步從社會上解決供養(yǎng)問題，實現(xiàn)自負盈虧，差額補貼。在逐步通過市場競爭來提供公共服務(wù)、由政府對公共服務(wù)采取購買方式的改革過程中，提出“以事定費、養(yǎng)事不養(yǎng)人”，解決110多萬家事業(yè)單位和3000多萬事業(yè)單位工作人員的問題。在這個改革中，人事制度走在了前面。

　　中國青年報：人事制度走在前面，是怎么體現(xiàn)的？

　　吳江：事業(yè)單位人事制度改革是事業(yè)單位各項改革中啟動最早、進展最快的，其中最重要的，是實行聘用制度。2002年，由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)人社部文件，事業(yè)單位實行全員聘用制，事業(yè)單位人員全部簽訂合同，變身份管理為崗位管理。到現(xiàn)在為止，已經(jīng)推行了12年，全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達90%，為事業(yè)單位創(chuàng)造了能走向社會的基本條件。實行崗位設(shè)置、崗位管理，使得大量事業(yè)單位擁有了用人自主權(quán)，現(xiàn)在的編外用人，也是當時開始的。事業(yè)單位自己有經(jīng)費，加上靈活的聘用制度，以合同作為依據(jù)，實現(xiàn)聘用的市場化。所以說，事業(yè)單位人事制度改革步伐比較快。

　　中國青年報：相比人事制度，事業(yè)單位改革還包括其他哪些內(nèi)容，進展如何？

　　吳江：雖然人事制度改革比較快，但由于分類改革沒有推開，增加了改革難度。哪些單位完全由財政供養(yǎng)，哪些單位自負盈虧，哪些單位實行政府購買，都有賴于分類改革的頂層設(shè)計。

　　十七大以后，黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，包括實行事業(yè)單位績效工資制度、養(yǎng)老保險和職業(yè)年金制度，如何劃分類別等等，在此基礎(chǔ)上，又出臺了一系列配套文件，形成覆蓋到2020年的總體指導性意見。

　　去年，黨的十八屆三中全會要求進一步推進分類改革，加大政府購買力度，實行法人治理結(jié)構(gòu)，取消行政級別。在今年的政府工作報告中，進一步明確要建立各具特色的事業(yè)單位管理制度，特別是像公立醫(yī)院的聘用薪酬制度等。所以，實際上，事業(yè)單位改革蘊含在科學、教育、衛(wèi)生、文化等不同領(lǐng)域的改革之中。

　　中國青年報：改革進展到了什么程度？

　　吳江：15年來，推進改革的思路越來越清楚，這也是一個形成共識的過程。事業(yè)單位改革不僅是政府的事情，還涉及眾多事業(yè)單位的切身利益，所以，確實有各種各樣利益的博弈過程。

　　這其中涉及政府在行政改革中如何剝離職能，加大政府購買力度。另外，也涉及事業(yè)單位自身國有、國辦的體制，如何適應(yīng)社會發(fā)展、提供服務(wù)，如何養(yǎng)活自己。以醫(yī)生為例，這部分群體既要提供公共服務(wù)，也要體面的收入，這兩方面都有問題。要么經(jīng)費從政府來，要么從患者來。如果醫(yī)不值錢，那么藥值錢；如果藥不值錢，那么醫(yī)肯定值錢。為什么會出現(xiàn)“以藥養(yǎng)醫(yī)”，就是因為醫(yī)不值錢，所以只有抬高藥的價格。這都是利益博弈的體現(xiàn)。

　　政府要加強基本公共服務(wù)的投入

　　中國青年報：但這些博弈有可能會傷害到老百姓的利益。

　　吳江：對于需求方來說，廣大老百姓的衣食住行都離不開公共服務(wù)，企業(yè)也離不開科研機構(gòu)提供的服務(wù)。

　　公共服務(wù)分兩部分，一塊叫基本型的公共服務(wù)，一塊叫發(fā)展型的公共服務(wù)�；�本型公共服務(wù)實際上解決的是生存問題，因此要求均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌�，F(xiàn)在，農(nóng)村和城市的公共服務(wù)不均等。在農(nóng)村的基本公共服務(wù)方面，國家投入不足。

　　非基本公共服務(wù)方面，像高等教育，投入很大；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所、防疫站、血站等，這些基本公共服務(wù)投入?yún)s很少。

　　事業(yè)單位分類很重要的目標，是政府公共財政要負擔基本公共服務(wù)，考慮服務(wù)對象的訴求，滿足廣大老百姓最基本的要求。換句話說，哪兒弱，就要給哪兒投錢。

　　中國青年報：這樣的話，財政經(jīng)費是否可能存在不足的問題？

　　吳江：所以，不是公辦的服務(wù)提供單位越多越好，現(xiàn)在已經(jīng)很多了。以后要大量發(fā)展民間組織，民辦教育、公益社會組織等，要成為大頭。只有這樣，社會運轉(zhuǎn)才是良性的。

　　我們科研研發(fā)投入1.18萬億元，占到GDP的近1.95% ，這個投入正在慢慢走向良性。因為76%是企業(yè)投入，只有24%是政府對高校、科研機構(gòu)的重大項目投入。這個比例大體上和美國持平，可以說是市場在辦科研。

　　中國青年報：但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院卻沒什么活力，農(nóng)民看病也不愿去那里。

　　吳江：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是為農(nóng)民服務(wù)的，農(nóng)民很難用錢來養(yǎng)醫(yī)生。所以，應(yīng)該由國家出錢負擔公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但長期以來，我們對基層衛(wèi)生院的投入不足。

　　另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件艱苦，缺少好的醫(yī)療衛(wèi)生人才。醫(yī)療衛(wèi)生人員沒有高收入是政策問題，因為補貼太少，完全依賴縣一級，又解決不了這個問題�，F(xiàn)在財政分灶吃飯，誰的孩子誰家抱，但基本公共服務(wù)的財政支出，還應(yīng)該主要來自于中央和省兩級。

　　現(xiàn)在有了“新農(nóng)合”，情況有些好轉(zhuǎn)，大部分“新農(nóng)合”的資金都可以留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，農(nóng)民的基本醫(yī)療有了保障，這是非常利好的消息。

　　衛(wèi)生、文化投入都是分稅制帶來的問題。這些領(lǐng)域?qū)�來的發(fā)展，還是應(yīng)著眼于市場機制，著眼于民間社會投入，不能完全靠政府投入。不管是基本公共服務(wù)，還是發(fā)展型服務(wù)，怎樣加大社會參與，都是重要問題。

　　改革的難點是人的既得利益怎么辦

　　中國青年報：現(xiàn)在改革的難點在哪兒？

　　吳江：企業(yè)改革最大的難題是減員增效，事業(yè)單位也是如此。目前，事業(yè)單位確實存在人浮于事的問題，能進不能出，能上不能下。教授很多，研究員很多，未必就做出很多貢獻。資源浪費、配置不合理等問題，普遍存在。改革的難點是人的既得利益怎么辦。

　　事業(yè)單位改革不可能走企業(yè)完全下崗的路子，3000多萬事業(yè)單位工作人員中，67%是專業(yè)技術(shù)人員，我們國家最好的大夫、教師、科學家，基本都在其中，不可能全部下崗了事。改革既要維護這些人的利益，更要調(diào)動他們的積極性。從政府角度來說，就是要加強職能轉(zhuǎn)變，加強財政投入。

　　中國青年報：還有事業(yè)單位行政級別的問題。

　　吳江：對于行政化，大家既深惡痛絕，又難以割舍。所以，怎么取消行政化，就是難點。

　　行政級別證明社會地位，所有待遇都跟行政級別綁在一起，如此一來，這個級別就永遠撤不了。撤了行政級別，就是觸動了這些人的利益，這些人就成為利益的藩籬了，即使再壯士斷腕也不行。

　　那么，怎么找到一個新的辦法呢？對于每個人來說，都有一個自己上升的空間，都有一個體驗自己社會價值的理念。我說的不是價格，是體現(xiàn)價值理念。換句話說，取消行政級別，就必須要給專業(yè)技術(shù)人員相應(yīng)的社會地位，給予相應(yīng)的級別和層級，即給予教授、講師、助教這些相應(yīng)層級不低于行政層級的社會地位。

　　中國青年報：還有類似去行政化這樣的問題嗎？

　　吳江：還有一個難點就是三中全會提出的法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)最主要就是怎么處理好公立事業(yè)單位和政府主管部門之間的關(guān)系，捋順他們的關(guān)系。政府主管部門對事業(yè)單位負有監(jiān)管責任，但同時，事業(yè)單位又要成為社會上獨立的法人�，F(xiàn)在，事業(yè)單位依附于機關(guān)，很難成為獨立的法人。名義上是法人，但實際上，它并不獨立。事業(yè)單位的干部都是行政任命的，所有事情都是按照主管單位的要求去做的，實際上還是附屬物。

　　所謂捋順這個關(guān)系，就是一個難點。獨立的法人，就要有一套獨立的法人治理結(jié)構(gòu)，比如說理事會等。要是多元投入，就是董事會，要是一家投入，就是理事會，不能內(nèi)部人控制，得有社會的參與和監(jiān)督。這樣的話，是社會和政府的主管部門在監(jiān)督和監(jiān)管你。所以，現(xiàn)在的衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域就成立了醫(yī)院管理局，作為政府委托的監(jiān)管部門，在監(jiān)管醫(yī)院。但是，醫(yī)院管理局如何才能成為社會的獨立法人，形成一個現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，確實是需要有中國特色的探索。

　　像國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)也是困難重重，比如說，實行董事會、股東大會、職工代表大會制度，同時有一個社會獨立董事來參與，還有監(jiān)事會。比照國有企業(yè)的這套做法，是發(fā)展的方向，要讓社會代表參與進來。社會代表不參與進來，結(jié)果就是拿著國家的錢，按照自我意志運轉(zhuǎn)，怎么有利于自己怎么來。

　　中國青年報：事業(yè)單位還有壟斷的問題。

　　吳江：現(xiàn)在，我們的事業(yè)單位都具有一定的壟斷性質(zhì)。全國的病人都到北京這幾家大醫(yī)院去看病。北京二三十平方公里的范圍內(nèi)，集中了全國最優(yōu)秀的醫(yī)療資源。

　　中國青年報：缺乏市場競爭力的事業(yè)單位，是否會成為改革阻力？

　　吳江：事實上，事業(yè)單位間差異很大，有些市場信號強的，不用政府給補貼，如報社、出版社等。有些市場信號很弱，政府就要給很多補貼。所以，政府補貼應(yīng)該是補貼那些市場信號反應(yīng)小的，不能讓他自生自滅。市場信號強的，就讓它參與市場競爭去，在競爭中決定生存。要根據(jù)事業(yè)單位本身的服務(wù)范圍，來確定它市場信號的大小，而不是在競爭中被打敗再跟政府要補貼。

　　改革最主要的阻力，是我們現(xiàn)在面向社會提供公共服務(wù)的這些人，怎樣能夠真正通過自己的績效服務(wù)，來獲得發(fā)展、獲取利益，而不是等著政府不斷增加撥款來養(yǎng)人。

　　《事業(yè)單位人事管理條例》留出了具體操作空間

　　中國青年報：近日發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理條例》，其中提到參與社會保險，這是否也是改革的一個難點？

　　吳江：事業(yè)單位沒有建立起社會保險，是一個很大的問題，“事業(yè)人”因此很難走向市場。事業(yè)單位社會保險改革的方向，肯定是要社會統(tǒng)籌。這次《條例》也明確了事業(yè)單位要實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。三中全會和今年政府工作報告專門強調(diào)改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，提出并軌的問題。

　　今年政府工作報告也提出改革事業(yè)單位工資制度，實行績效工資。事業(yè)單位分類改革要求，無論是薪酬制度，還是社會保障制度，都要與社會統(tǒng)一�！稐l例》沒有具體寫出來，但是提出了方向。下一步改革中，機關(guān)和事業(yè)單位都要補充進去。

　　中國青年報：如何評價此次出臺的《事業(yè)單位人事管理條例》？

　　吳江：《條例》從2006年開始起草，到2008年報到國務(wù)院，經(jīng)過了五六年的修改�！稐l例》的內(nèi)容，主要把2002年以來的成功經(jīng)驗固定下來，如聘用制。目前，《條例》還是針對公立事業(yè)單位，規(guī)范3000萬人的人事管理問題，最重要的是保障合法權(quán)益，比如怎么申訴，怎么作為平等主體解決糾紛等。

　　對于改革中正在探索的東西，《條例》給出了方向；對于吃不準的，預留空間，比如說生活保險，怎么具體化，留出了具體操作空間；比如檔案怎么管理、編制管理問題，還沒有明確。這些方面繼續(xù)維持現(xiàn)行的做法，為深化改革留出了空間。